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【经济学学者原创】欧盟碳关税实施对
我国双碳战略的影响和应对方法
2022年03月01日 09:40 来源：中国社会科学网 作者：牟岱
全球气候变化现已成为人类社会面临的系统性风险。由于温室气体造成的生态环境破坏、海平面上升、极端天气等问题日益严峻，如何让经济发展与碳排放“脱钩”成为各国关注焦点。欧盟在2020年发布的气候新政中明确提出，将通过碳边境调节机制来推动全球落实减排责任，试图通过国际贸易约束机制来缓解气候变化和低碳国面临的产业竞争劣势。作为全球首个碳关税提案，欧盟计划2026年将对碳排放限制相对宽松的国家和地区的进口商品征收相关税收，征收范围涵盖钢铁、水泥、铝、化肥等行业。中国作为全球最大的贸易国，任何碳关税方案的实施都会对我国经贸形势产生重大影响。
中国的人口、资源、环境结构与发达国家明显不同，资源禀赋不足与巨大人口体量之间的矛盾将长期存在。欧盟实施碳关税从短期来看固然存在打压中国贸易空间的可能性，但从人口、资源禀赋到环境容量，这个世界已不允许我们照搬发达国家走高耗低效的粗放式发展旧路，必须通过建设资源节约型和环境友好型社会实现可持续发展。因此，从长期来看碳关税将成为我国及相关发展中国家经济转型、升级的外部压力，但是，这未必全是坏事。近年来，我国政府一直致力于将碳达峰碳中和纳入生态文明建设总体布局，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局。“双碳”战略事关中华民族永续发展和人类命运共同体的构建，对我国实现“两个一百年”奋斗目标、引领全球气候治理具有重大深远的意义。“双碳”目标的实现也应放在推动高质量发展和全面现代化的战略大局和全局中综合考虑和应对。
欧盟碳关税实施对我国双碳战略的影响
（一）对我国外贸的影响
一是对高碳排放企业出口的影响。在欧盟认为最需要减碳的44个行业中，85%与材料、能源以及为工业生产过程提供原材料的行业相关。此外，化工产品、基本金属、纸制品和非金属矿物制品等行业虽然对贸易依赖相对较小，但其碳排放强度高，也会直接受到影响。对中国来说，钢铁、铝行业受影响可能较大。以钢铁行业为例，我国钢铁行业的碳达峰目标设在2025年，中国的钢铁企业主要采用高炉和氧气顶吹转炉炼钢法，碳排放强度相对较高。欧盟碳关税的提案实施后，将对中国出口欧盟的钢铁产品形成一定制约。
二是影响部分产品出口成本。中国作为一个世界贸易大国，成为当前各国为应对气候变化自主减排的主要对象。伴随我国产品贸易额逐年增长，进出口贸易中所含有的碳排放以及国际间的碳转移数量逐渐增大。但是，绝大多数国家在制定减排方案时并没有对本国消费与外国消费所产生的二氧化碳进行清晰的界定，而是笼统地将碳排放的责任全部归咎于生产者。因此，中国作为外向型发展模式的国家，承担了大量本应在进口国产生的二氧化碳排放量。一旦从欧盟开始各国陆续加征“碳关税”，我国工业、农业等相关能源消耗和碳排放密集型产品的成本有可能会提升，甚至对整个产业链的成本控制都存在不同程度的影响。此外，我国企业若要想达到进口国家所要求的低碳标准，则要么加大研发技术和人才等投入，要么购买国外的先进技术和设备，而这都意味生产成本的增加。
三是影响我国部分产品国际市场份额。节能及能效技术水平的提高是一个渐进的过程，主要得依靠能源利用技术水平提升以及各类用能装备效率提高。技术和装备进步，依靠内生的创新非常缓慢，引进其他国家成熟的技术和装备是通常的捷径。但对一个大国而言，能效水平难以短期内上一个新台阶，更不可能一蹴而就。在全球市场一体化的今天，我国具有比较优势的产品未来将可能被征收碳关税，其生产规模也可能会受到影响。同时，部分国家由于技术变革带来的低碳竞争力将逐步成为国际贸易的核心竞争力，挤占其他国家的市场份额。
四是全球国际贸易环境更加复杂。单边的碳关税措施可能诱发国际贸易保护主义，扰乱国际贸易秩序。尽管碳边际调节税是以“碳”入手，但落脚点在于欧盟的产业和贸易利益。碳关税正式实施标志着碳交易已经成为发达国家争夺的焦点，欧盟碳关税涵盖的5个领域其实是欧盟市场所涵盖的领域。其关税水平直接与欧盟碳市场价格挂钩，反映出欧盟试图成为全球碳标准制定者。欧盟在绿色技术和环境标准上具备领先地位，这对发展中国家贸易发展投资环境将产生较大压力。目前，国际社会还无法确立统一的碳关税征收标准。在缺乏WTO碳标准的情形下，欧盟碳足迹核查标准将成为全球标准，这一点对新兴发展中国家尤为不利。
（二）对我国相关产业的影响
一是涉及资源配置效率。鉴于欧盟市场的巨大体量，对欧贸易产品的碳足迹将完全遵循欧盟标准和法律。他国企业报送的生产数据和碳排放数据，都需要经过欧盟国家的实地核查。因此，在报送和核查两个阶段，都需要根据欧盟法律做数据与合规准备。为了获得欧盟的碳抵减许可，各国碳市场的建设不得不对标欧盟碳关税所涵盖的行业范围，这将导致行业发展脱离本国实际发展阶段和需求。如果高碳产业的利润空间被大幅压缩，那在资本逐利性的驱动下，国内高碳产业的原有资本会流向低碳产业，这些部门的资金、技术和劳动力等资源会溢出并转移至低碳或技术密集型产品部门。这使得高碳产业的一些企业由于缺乏资本或者不能及时补充资本，其未来的发展甚至生存可能受到影响。
二是产业链面临影响。虽然按照当下欧盟碳关税计划，只有部分能源密集型产品属于碳关税的征收范围。但是，未来可能会扩大到更多行业，影响面会越来越大。能源密集型产业的关联产业，如电子零件行业、塑胶、五金行业将很可能受到波及。上游产业若因碳关税受到影响而增长疲软，短时间又没有替代行业的出现，那么整个产业链都会因为上游价格波动或供给不足而受到影响。如果在碳关税政策实施前，国内能源密集型产业尚未转型，新兴的清洁能源产业还没有发展壮大，此时若直接淘汰现有的高能耗、高排放产业，将带来比较严重的后果。
三是对就业市场的影响。就现阶段而言，我国的出口产品中，劳动力密集型产品依然占有较大比重，吸纳了大量的蓝领工人。但是，外贸依存度高同时也意味着一国对外部需求依赖较大，抗击外部风险能力受限。碳关税作为外部冲击，出口贸易最先遭受影响。短期而言，减排及转型带来的成本的提高将可能迫使企业削减人事支出或直接裁员，从而不利于整体的就业、劳动报酬及福利。同时，劳动密集型和能源密集型相关行业的失业人员由于技能、素质等原因与劳动力市场现有的岗位难以匹配，摆脱失业较为困难。
（三）长期看对我国对外贸易起到促进作用
一是有助于推动企业转型升级。发展低碳经济是协调社会经济发展、保障能源安全和应对气候变化的基本途径，我国企业向低碳经济转型已是大势所趋。从提高能源利用效率来看，各国相继实施“碳关税”后，高碳排产品就要增加环境成本，从而提高产品总成本，其竞争力就会被削弱，无形中让高耗能产业被淘汰。面对这种情况，企业将主动升级产业结构，寻找减少碳排放的方法，通过技术创新改变我国高碳排企业的发展困境，不断适应国际贸易低碳需求，最终实现产品由能源密集型向技术密集型转变。从改变能源消费结构来看，为了提高国际竞争力，高碳产业将会调整其产品的要素投入比例，减少对传统能源的需求，促使传统能源部口进行技术改造，同时新进入的能源企业也会偏向清洁能源投资。如果我国高碳产业的生产减少释放出部分生产要素，这些要素将流向清洁产业进行重新配置，能源部门的产业结构得到升级。碳关税带来的压力可能促进高碳企业放弃现有高耗低效的粗放型发展模式、加速产业结构调整与升级、实现绿色可持续发展。
二是有助于学习国外低碳经验。目前，我国尚未制定系统的、专门性的低碳农业发展制度和政策，从而导致减排治理缺失，部分产品生产高碳化。这种状况不改变，“碳关税”的推行，将对我国产品出口产生重大冲击。发达国家征收“碳关税”的相关政策我们不妨加以借鉴。如，在法律方面，2007年，英国推出全球第一部《气候变化法》；2005年美国通过《能源政策法》，2007年7月美国参议院提出了《低碳经济法》等。在经济手段方面，英国、美国、日本、德国、丹麦、挪威、瑞典等发达国家对燃烧产生的二氧化碳的化石燃料开征国家碳税；丹麦对生物质能发电采取财政补贴激励；美国政府规定可再生能源相关设备费用的20%—30%可以用来抵税，可再生能源相关企业和个人还可享受10%~40%的减税。行政手段方面，2009年7月15日，英国政府正式发布了《英国低碳转换计划》，英国能源、商业和交通等部门还分别公布了一系列配套方案，包括《英国可再生能源战略》、《英国低碳工业战略》和《低碳交通战略》等。
基于欧盟碳关税实施我国的应对方法
从国际层面来看，面对欧盟碳关税的实施，我们应该积极作为。一是积极参与国际碳排放标准制定。目前国际上并没有形成征收碳关税的统一实施细则，这为我国参与全球温室气体减排规则制定和碳关税征收标准谈判创造了一定的机会和条件。我国应该积极争取国际气候政策的话语权和决策权，团结发展中国家群体，切实维护发展中国家的碳排放权益和经济利益。积极推动建立成熟的全球性碳排放交易市场，推进温室气体排放的市场化，促进全球低碳经济的发展和产业结构调整，进一步倡导全球国家重视并积极参与全球气候和环境保护。
二是调整国际之间碳排放责任。欧盟国家提出的碳关税政策是基于生产过程中的碳排放量，但是显示情况却是发达国家消费了大部分的碳密集型产品。目前，发达国家实施“碳关税”实际上是逃避自身在环境保护方面的历史责任，是以环境保护为名，进行贸易保护，抢占国际市场。因此，应坚定全球气候减排方面发达国家与发展中国家之间共同但有区别的责任原则，充分运用WTO“自由贸易原则”、“最惠国待遇原则”和“国民待遇原则”，反对任何贸易保护主义的企图。
从国内层面来看，一是扎实推进国内“双碳”战略。碳达峰、碳中和的目标和愿景，意味着我国更加坚定地推进产业转型和升级，走上绿色、低碳、循环的发展路径。切实做好国内碳减排工作是应对碳关税的根本办法，国内减排技术的进步也有利于增加全球低碳贸易市场份额。在具体做法上，一方面，将高碳产业纳入全国统一碳交易市场，通过市场定价机制将碳排放成本内生化，激励企业主动改善排放水平。另一方面，加大对新能源产业和研发的支持力度，优化能源结构，降低对化石能源的依赖程度。
二是积极建立国内碳税机制。征收碳税不但能够使我国出口产品避免被征收碳关税，而且还能刺激经济主体保护环境、节约能源以及提高能源的使用效率，从而减少二氧化碳的排放。一方面，可以通过征税来限制高能耗、高污染企业的生产活动，限制两高产品的生产，促使企业加大力度研发低碳技术，生产低碳环保产品。另一方面，根据国际法律的相关规定，如果我国对出口企业开征碳税，进口国就不能再对我国的出口产品征收碳关税，这也是发达国家为避免本国被征收碳税的企业遭受不公平竞争而征收碳关税的原因之一。
三是加大对技术创新的投入。一方面，加强节能技术与清洁技术的攻关，即加大对煤、石油等化石能源的高效清洁利用，同时尽力减少对化石能源的依赖，并不断探寻对新清洁能源的开发与运用，加大对风能、水能、氢能的研究。另一方面，努力开拓具有低碳经济特征的新兴产业群和高新技术产业群，通过政策鼓励和经济激励，鼓励高新技术企业创新科技，研发新材料和新能源，努力为发展低碳循环经济夯实基础。以此主动推进贸易结构优化升级，降低“碳边境”调节税的影响程度。
四是改革现有绩效考核制度，建立绿色GDP考核评价体系。以粗放型为主、过分强调GDP增长单项指标、靠高投入和高消耗维持经济快速增长并非可持续的增长方式，这种增长方式只会造成日益严重的生态退化和环境污染，经济增长也难以为继。因此，为了加快转变经济发展方式，实现“双碳”战略发展目标，我国应建立绿色GDP考核评价体系，提高资源节约、环境保护在政府绩效评价体系中的比重。如可以将二氧化碳排放量、单位GDP能耗、绿化覆盖率、城市污水处理率、工业“三废”排放量占GDP比重纳入考核体系，通过约束性指标的确定，保证经济社会全面协调可持续发展。
五是大力发展绿色金融。资金投入是实现碳达峰碳中和的重要保障。建立健全有利于绿色低碳发展的财政投入体系，加大公共资金支持力度，发挥公共资金引导与杠杆作用，鼓励吸引社会资本参与绿色投资，设立相关产业投资基金。建立完善绿色金融体系，设立碳减排货币政策工具，补充完善《绿色债券支持项目目录》和《绿色产业指导目录》，支持金融机构发行绿色债券，创新绿色金融产品和服务，研究设立国家绿色低碳转型基金。
（作者系辽宁社会科学院副院长、二级研究员；沈阳工业大学管理学院名誉院长、特聘教授）